Експлейнер про найважливіше: пояснюємо, що не так з формою правління в Україні

Яка система влади в Україні, у чому її особливість, недоліки і переваги та чи дійсно без зміни моделі правління Україні не досягти успіху?

Автор: Ростислав Аверчук, запрошений редактор VoxUkraine.

Джерело: Ліга.нет

Дискусії про те, як можна покращити економічне та соціальне становище в Україні, рано чи пізно приводять до питань про якість політичної системи в країни, а отже й про головні засади управління державою, передбачені Конституцією. Актуальності питанню, яка форма правління більше підходить для України, додають прийдешні вибори – у багатьох кандидатів у президенти є намір знову змінити Конституцію і систему влади.

Для того, щоб ви краще орієнтувались серед різноманіття пропозицій політиків, не завадить ознайомитись із відповідями на основні питання про форму правління.

1. Які існують види форми правління?
2. Яка форма правління є найкращою?
3. Якою є форма правління в Україні і чим вона особлива?
4. Звідки в Україні з’явився президент?
5. Як змінювалися повноваження президента та система влади за останні 27 років?
6. Чи має значення конституційний розподіл повноважень, якщо в країні не діє верховенство права?
7. Що не так з нинішньою формою правління в Україні?
8. Які варіанти пропонують політики?
9. То чи варто Україні змінити форму правління?

1. Які існують види форми правління?

Залежно від розподілу повноважень між виконавчою і законодавчою владою, зазвичай виділяють президентську, парламентську та напівпрезидентську форми правління. Система є президентською1, якщо президент обирається народом і самостійно призначає та звільняє уряд. Якщо уряд підзвітний (тобто його «виживання» залежить від) лише парламенту, а формальним головою держави є монарх або обраний непрямим голосуванням президент, система є парламентською. Якщо ж президент обирається народом, але уряд підзвітний парламенту — систему називають напівпрезидентською. Серед напівпрезидентських систем, залежно від того, кому належить основна роль у призначенні та звільненні уряду, виділяють парламентсько-президентську (яку ще називають прем’єр-президентською) та президентсько-парламентську форми правління.

Найбільш поширеними є парламентська та президентська системи — 63 та 50 держав відповідно. Парламентськими переважно є європейські конституційні монархії та колишні британські колонії, президентськими — США та країни Латинської Америки, Середньої Азії та Африки на південь від Сахари. Президентсько-парламентські держави (21) розташовані в Африці, деяких пострадянських країнах та на Близькому Сході. Прем’єр-президентські системи (31), крім Франції, особливо поширені в країнах Африки та в центрально-східних європейських країнах (в т. ч. в Україні).

Ця класифікація охоплює не всі держави. Наприклад, в ряді країн Аравійського півострова вся повнота влади належить монарху, а В’єтнам та Китай є однопартійними системами. Водночас, наявність будь-якої з чотирьох вищевказаних форм правління не обов’язково означає, що держава є демократичною. За оцінкою The Economist Intelligence Unit, президентсько-парламентська Росія та президентська Венесуела є авторитарними державами. Але навіть у цих недемократичних країнах політичні інститути, визначені формою правління, мають значення.

2. Яка форма правління є найкращою?

Графік 1.Індекс демократичності EIU (1-10)*Індекс президентських повноважень (0-1)**Туркмені…Таджикістан (пр…Узбекистан (през)Азербайджан (през-парл)Казахстан (през)Білорусь (през-парл)Росія (през-парл)Вірменія (парл-през)Киргизстан (парл-през)Україна (парл-през)Грузія (парл-през, 2017)Молдова (парл)Румунія (парл-през)Угорщина (парл-през)Польща (парл-през)Болгарія (парл-през)Словакія (парл-през)Латвія (парл)Литва (парл-през)Чехія (парл-през)Естонія (парл)036900.250.50.75Україна (парл-през)● Індекс демократичності EIU (1-10)*: 5.69 млрд

Жодна із форм правління не є беззаперечно найкращою. Кожна з них має свої вади та переваги, на які також впливають інші складові політичного механізму, як-от виборча та партійна системи. Політологи продовжують досліджувати тенденції впливу тієї чи іншої форми правління на успішність держави в економічному та соціальному розвитку.

Раніше вважалось, що президентські системи є особливо ненадійними: надмірно зосереджують та персоналізують владу або породжують конфлікти всередині влади (між президентом і парламентом), між владою та суспільством, приводять до влади некомпетентних людей тощо.

Проте інші форми правління теж не позбавлені вад. Наприклад, парламентаризм британського типу з однією партією при владі сприяє більш рішучій політиці, але може ще більше зосередити владу в руках голови виконавчої влади та «виключити» з політики інтереси меншості. Парламентаризм з великою кількістю партій краще враховує різноманіття інтересів та вимог у суспільстві, але ускладнює створення ефективного уряду. Напівпрезидентські системи передбачають механізми взаємного контролю президента, прем’єр-міністра та парламенту, але поєднують недоліки президентської та парламентської систем і спричиняють часті політичні конфлікти навколо розподілу повноважень.

Втім, саме на пострадянському просторі президентська та президентсько-парламентська форми правління корелюють із надмірною концентрацією влади, пригніченням політичної конкуренції і занепадом демократичних інститутів. Деякі провідні знавці вважають, що надмірна концентрація влади в президентській посаді — особливо в умовах поставторитарного суспільства з відсутніми традиціями стримування та противаг — зупиняє розбудову незалежних політичних партій та розвиток парламентаризму.

Водночас до висновків про причинно-наслідкові зв’язки між формою правління та успішністю держави варто ставитись обережно. Відділити вплив форми правління від інших чинників дуже складно. Наприклад, виявилось, що значною мірою за невдачі президентських країн в інших країнах світу відповідають неінституційні фактори — такі як політична активність військових сил у внутрішній політиці в Латинській Америці або геополітичні чинники. На тлі економічної та політичної нестабільності у таких державах як Чилі, Мексика та Аргентина армія вирізнялась професіоналізмом та дисципліною і неодноразово протягом 20-го століття брала владу у свої руки. Відчуваючи загрозу поширення лівих ідей в регіоні після Кубинської революції, США закривали на це очі, а інколи й докладались до зміни режиму економічно та дипломатично — і таким чином підвищували її шанси на успіх.

До того ж, може відбуватись певне «політичне навчання». Наприклад, з плином часу і корекцією правил президентські системи у країнах Латинської Америки почали працювати стабільніше. Раніше гіперактивність та «месіянство» президентів поєднувалось зі слабкими повноваженнями. Коли президенти зустрічали опір парламенту, це закінчувалось паралічем державного механізму та тривалими протистояннями, переворотами та військовими диктатурами. Тому, наприклад, у Бразилії у 1988 році повноваження президентів було підвищено. Наступні декілька років труднощі тривали, але невдовзі президенти почали краще використовувати доступні їм інструменти впливу на політиків та здобувати підтримку в парламенті. Коаліційна політика теж породжує свої проблеми, але дозволяє президентам реалізовувати свої обіцянки, конфлікти відбуваються рідше, а їхні наслідки не такі загрозливі.

Також можна сперечатись про те, чи це форма правління в пострадянських країнах призвела до зосередження влади у державах із сильним президентом — чи навпаки, політики держав, у яких влада була вже достатньо сконцентрована, вибрали відповідну форму правління. Про це трохи далі, але ймовірно, що ці два процеси співіснують.

3. Якою є форма правління в Україні і чим вона особлива?

Індекс президентських повноважень в парламентсько-президентських державах (від 0 до 1)ІрландіяМакедоніяСловеніяФранціяБолгаріяСловаччинаПортугаліяПольщаРумуніяЧехіяУгорщинаЛитваХорватіяМонголіяУкраїна (2014-)00.10.20.30.4

3.1. 21 лютого 2014 року Верховна Рада проголосувала за повернення до парламентсько-президентської форми правління, яка також діяла у 2006-2010 роках. За нею, сформована у парламенті коаліційна більшість призначає та звільняє голову уряду та міністрів.

В той же час, український голова держави зберігає ряд повноважень, які виділяють його серед президентів країн з парламентсько-президентською формою правління. Президент подає до Верховної Ради кандидатури міністрів оборони та закордонних справ, керівників генеральної прокуратури та служби безпеки, має вирішальний вплив на призначення голів обласних та районних адміністрацій, має сильне право вето, може призупиняти дію указів уряду до рішення Конституційного суду тощо.

Цілком можливо, що повноваження українського президента є найбільшими серед президентів країн з такою ж формою правління. Формально не будучи частиною виконавчої системи, президент формує щось схоже на паралельну систему органів виконавчої влади. Сильне право вето, для подолання якого необхідні голоси двох третин депутатів, також робить його активним учасником законодавчого процесу й знижує вплив парламенту.

Тому не дивно, що за наявності підтримки у парламенті, користуючись рядом конституційних інструментів, та символічною вагою народно обраного політичного лідера, президент в Україні відіграє значно важливішу роль, ніж формально передбачає парламентсько-президентський устрій.

3.2. Україна не є єдиною парламентсько-президентською державою, в якій президент має значний вплив. Так, у Франції президент отримує чільну роль попри дуже обмежені конституційні повноваження, якщо його політична сила здобуває більшість місць у парламенті. Зазвичай йому це вдається, адже посада президента служить орієнтиром для французів і виливається у відповідне голосування на парламентських виборах. Якщо ні, а так траплялось лише двічі за 70 років після прийняття Конституції 1958 року, то виконуються положення Конституції — і реальним лідером країни стає прем’єр-міністр та політичні сили, що підтримують його у парламенті.

Але у Франції така система утримується як завдяки певним політичним традиціям, так і відповідною виборчою системою — яка забезпечує невелику кількість фракцій у парламенті та карає радикальні настрої. Наприклад, хоча Марін ле Пен з Національного Фронту у першому турі президентських виборів 2017 року отримала 21,3% голосів, її політична партія, відома своїми євроскептичними та соціально-консервативними поглядами, отримала лише 7 з 577 мандатів у нижній палаті парламенту.

Однак, інституційні обмеження влади президента в Україні діють — і повноваження та вплив президента наразі суттєво менші, ніж за попередньої президентсько-парламентської моделі (1996-2006 та 2010-2014 рр). Натомість питання справедливо виникають до дотримання конституційного порядку утворення коаліції та Кабінету Міністрів після відставки уряду Яценюка у квітні 2016 року.

В будь-якому випадку, баланс влади в українській політичній системі досі не встановлено — що й не дивно, враховуючи частоту змін правил політичної конкуренції.

4. Звідки в Україні з’явився президент?

При спробі пояснити вибір тієї чи іншої форми правління, як правило, будь-які історичні, культурні чи функціональні пояснення поступаються простому принципу — той, хто впевнений в отриманні влади, намагається її максимізувати, а решта — знизити ризики зосередження влади кимось іншим. Тому будь-які запозичення з власної історії чи досвіду інших країн відіграють певну роль, але суттєво модифікуються.

Ймовірно, що створенню посади президента в Україні сприяли приклад Москви та політичні міркування українських лідерів. Першим посаду президента до політичного дискурсу повернув Михайло Горбачов, останній генеральний секретар ЦК КПРС. Посаду президента він запровадив для того, щоб отримати незалежну політичну основу в розпал боротьби з лідерами Комуністичної партії. За схожою логікою пізніше діяв Борис Єльцин. Найбільш популярний в Росії політик сподівався на посаді президента зменшити свою залежність від комуністичної більшості у російському парламенті та посилити позиції у протистоянні з Горбачовим. Єльцин «протиснув» створення посади через референдум, але парламент не допустив значних президентських повноважень. Лише у 1993 після збройного придушення опору парламенту Єльцин скористався повнотою реальної влади і закріпив значні конституційні повноваження, які з часом призвели до утворення суперпрезидентської системи в Росії.

В той же час, наприклад, у Білорусі посаду президента було створено лише у 1994 році. Тривалий час жоден із політиків не мав сильних позицій і не був упевнений у своїй перемозі. Тому зосереджувати левову частку влади в одній посаді ніхто не хотів. Згодом посаду президента створили, наділивши його значними повноваженнями у царині виконавчої політики, але водночас захистивши парламент — не надавши президенту право розпускати його та обмеживши право вето.

В Україні посаду президента створили ще до проголошення незалежності, ухваливши 5 липня 1991 року зміни до Конституції УРСР. Комісію, яка займалась розробкою Концепції нової конституції, очолював Леонід Кравчук, на той час Голова Верховної Ради УРСР і найбільш популярний політик в Україні. Ймовірно, що утворення окремої від парламенту посади зі значними повноваженнями зменшило би його залежність від парламенту. Представники Руху та інших демократичних сил також розраховували на те, що президент буде менш залежним від контролю комуністичної більшості в парламенті та зможе рішуче здійснювати необхідні перетворення.

Але ні Кравчук, ні рухівці не мали достатнього впливу у парламенті, щоб «протиснути» значні президентські повноваження. Парламент погодився на створення посади президента лише забезпечивши контроль за його діями та захистивши себе від його впливу. Тому хоча президент став головою виконавчої влади, він подавав у Раду на затвердження кандидатури Прем’єр-міністра та частини міністрів, не міг розпустити Раду і не мав права вето, а кадрові повноваження були слабкими.

5. Як змінювалися повноваження президента та система влади за останні 27 років?

В Україні розробка Конституції розпочалась ще 24 жовтня 1990 року, коли було створено відповідну комісію на чолі з Леонідом Кравчуком. Проте баланс повноважень довгий час залишався неврегульованим, а боротьба та переговори навколо нього тривали. У червні 1995 року Леонід Кучма «протиснув» простою більшістю (240 депутатів) Конституційний договір з Верховною Радою, за яким президентські повноваження значно зростали. Зокрема, президент тепер не потребував негайної згоди Верховної Ради на призначення прем’єр-міністра та міністрів (Рада голосувала за програму уряду за два місяці після його призначення), отримав право подавати в парламент кандидатури на ряд посад, як-от Генерального прокурора та Голови правління НБУ — фактично відбувся крок у сторону президентської системи. Через рік, під загрозою проведення всенародного референдуму з питання ухвалення Конституції, парламент ухвалив Конституцію України. За нею президент здобув більшість передбачених Конституційним договором повноважень, але депутатам все ж вдалося відстояти підзвітність Кабінету Міністрів Верховній Раді — таким чином в Україні закріпилась президентсько-парламентська форма правління.

Перехід до парламентсько-президентської системи в грудні 2004 року було здійснено в розпал Помаранчевої революції. Ймовірно, саме згода на зменшення повноважень нового президента Віктора Ющенка стала умовою передачі влади. Нова Конституція почала діяти за рік, у 2006 році, але неминучість зниження повноважень не могла не впливати на роботу Ющенка впродовж першого року його президентства.

Одним із перших політичних рішень Януковича у 2010 році було повернення до Конституції 1996 року через підконтрольний Конституційний суд — аби зосередити владу та запобігти навіть гіпотетичному виклику з боку прем’єр-міністра й парламенту.

Тому рішення Верховної Ради повернутись до парламентсько-президентської Конституції 2004 року відразу після втечі Януковича з України було логічним: як виконання однієї із вимог Майдану, як застереження проти концентрації влади та свідчення неприйняття політики Януковича.

6. Чи має значення конституційний розподіл повноважень, якщо в країні не діє верховенство права?

Як вже згадувалось, вибір тієї чи іншої форми правління певною мірою сам по собі відображає баланс сил між групами впливу. Більше того, у суспільстві без верховенства закону формальні правила часто поступаються особистим зв’язкам та домовленостям. Чи не наївно сподіватись, що конституційні норми суттєво впливатимуть на поведінку політиків, які рутинно нехтують чи маніпулюють законом? Коротка відповідь — ні. Правила важливі навіть за таких умов.

Сам факт частої зміни формального балансу повноважень та боротьба навколо них, як у вищенаведених прикладах з української історії, показує, що інститути мають вплив. Очевидно, що неформальні політичні процеси співіснують із формальними, але не замінюють їх.

На думку політолога Генрі Гейла, важливість правил можна побачити на прикладі поділу виконавчої влади, притаманному парламентсько-президентській формі правління. У ній співіснують народно обраний президент з більшими чи меншими повноваженнями та формально незалежний від нього голова виконавчої влади, підзвітний парламенту.

Як пише Гейл: «Президентські конституції впливають на політику не стільки тому, що їм «підкоряються» чи «виконують», як тому, що (за інших рівних умов) вони сигналізують: та мережа політиків, що захопить посаду президента, ймовірно, є найсильнішою у країні — що робить президента єдиним центром для координації еліт. Такі сигнали надають президентам змогу визначати неформальні правила та практики і вибірково надавати життя формальним правилам, які інші мережі повинні визнати або ризикнути потрапити в політичні або економічні ізоляцію. Це створює сильну тенденцію до політики з єдиною пірамідою влади. Навпаки, конституції з поділом виконавчої влади ускладнюють цей процес, створюючи непевність щодо того, яка мережа буде домінантною, і стимулюють суперництво між мережами з основами у найвищих посадах виконавчої влади, передусім прем’єр-міністра та президента. Такий процес схильний заохочувати більш відкриту політику».

Як приклад Гейл розглядає ситуацію після «кольорових революцій» в Україні та Киргизстані. В обох країнах після революція двоє лідерів з приблизно рівними за силою організаціями підтримки отримали посади президента та прем’єра відповідно. Але в умовах чіткої конституційної переваги президента в Киргизстані президентська група швидко консолідувала владу. Політична система знову повернулась до вигляду однієї піраміди, а прем’єра було фактично позбавлено підтримки та витіснено з політичного життя.

Натомість в Україні після Помаранчевої революції парламентсько-президентська Конституція ускладнила монополізацію політики навколо одного політичного центру. Згадаймо лише, як Віктор Ющенко розпустив Верховну Раду, коли завдяки переходу «тушок» з інших фракцій коаліція на чолі з Партією Регіонів наблизилась до здобуття конституційної більшості. Тому попри всі вади української політики, протягом незначного періоду історії України у 2006-2010 рр. міжнародні організації класифікували її як демократію.

7. Що не так з нинішньою формою правління в Україні?

Перш за все, розділеність виконавчої влади між двома приблизно рівними за силою центрами і нечіткість поділу повноважень породжують конфлікти між її очільниками (президентом та прем’єр-міністром), а також між президентом та парламентом. Це сприяє частим політичним кризам і шкодить ефективному здійсненню політики. Особливо гострими ці конфлікти були за президентства Ющенка і послаблювали здатність держави протистояти суворій фінансовій кризі. Особливо явними конфлікти стають за умови відсутності у парламенті більшості у президента, але навіть в протилежному випадку окрема інституційна основа для влади прем’єр-міністра створює умови для суперечок між ним та президентом. Також можна припустити, що оскільки в Україні президент зберігає особливо значні повноваження, це ще більше сприяє конфліктам.

Політична нестабільність завдає удару довірі до демократичних політичних інститутів та держави загалом. Нещодавнє дослідження виявило, що напівпрезидентські різновиди форми правління негативно впливають на рівень довіри до уряду та парламенту в державах різних регіонів світу та з різною економічною й соціальною ситуацією. Це може мати подальший негативний вплив на стійкість молодих демократій. Якщо згадати недавню українську історію, не дивно, що рішення Януковича повернутись до Конституції 1996 року не зустріло значного опору серед втомленого політичними міжусобицями населення після років публічних конфліктів між президентом Ющенко та прем’єрами Тимошенко і Януковичем.

Можна сподіватись, що з часом відбудеться вироблення певних політичних традицій та очікувань – і що здатність уникати конфліктів залежить від особистих якостей політиків та політичних обставин. Але поки дані досліджень країн з цією формою правління свідчать, що з плином часу конфлікти щодо конституційних повноважень та прийняття конкретних рішень не стають менш частими, тобто проблема є стійкою.

Поділеність влади також викликає проблему підзвітності. Якщо повноваження нечіткі або дублюються, хто відповідає за результати здійснюваної політики? Розмита відповідальність ускладнює оцінку політиків виборцями.

Іншою проблемою є непрозорість ролі президента у створенні коаліції, яка дещо суперечить логіці парламентсько-президентської системи. Його участь ніяк не регламентується формально — і виникає простір для неформального обміну політичними послугами та підозр щодо характеру інших інструментів.

8. Які варіанти пропонують політики?

Більшість чільних політиків висловлювалась на цю тему, більш чи менш детально. Ймовірно, найбільший розголос отримала презентація оптимальної форми правління Юлією Тимошенко у червні 2018 року. Тимошенко пропонує перейти до парламентської республіки «канцлерського типу», в якій партія-переможець отримуватиме гарантовану абсолютну більшість депутатських мандатів. Посаду президента скасують, а його обов’язки будуть поділені між фактично обраним народом прем’єр-міністром, яким автоматично стане лідер партії-переможця, і «колективним президентом» — об’єднанням «моральних авторитетів».

«Народний фронт» вустами Арсенія Яценюка та Арсена Авакова вже тривалий час виступає за збереження парламентсько-президентського формату, але із позбавленням президента частини повноважень, таких як право призначати міністрів оборони та зовнішніх справ. Представники Самопомочі також підтримують зростання ролі парламенту у парламентсько-президентській системі. Олег Ляшко та Анатолій Гриценко висловлювались на користь президентської форми правління. Петро Порошенко не говорив про необхідність змін.

9. То чи варто Україні змінити форму правління?

Недоліки нинішньої системи об’єктивно викликають розмови про необхідність змін. Проте вади системи завжди як на долоні, а переваг ми можемо не помічати. Наприклад, за попередньої президентсько-парламентської системи в Україні вже двічі відбувались масові народні виступи проти непопулярного президента. Тоді як за нинішньої системи існує більша ймовірність того, що непопулярний політик поступиться владою іншому владному інституту — і конфлікт розв’яжеться в межах політичної системи.

Ми можемо лише припускати, що би відбулось, якби система була іншою. До того ж, сама частота змін призводить до певного цинізму щодо правил і зменшення їхнього впливу. З часом може відбуватись певне політичне навчання, коли політичні актори краще сприймають формальні положення як дійсні правила і, можливо, доповнюють їх певними неформальними взаємодіями. Нарешті, форму правління не можна розглядати лише в ізоляції від інших елементів політичної системи, як-от партійної системи, виборчої системи, рівня децентралізації тощо.

Тому серед тих, хто професійно вивчає функціонування різних форм правління, існують досить різні думки щодо необхідності зміни форми правління в Україні. Детальніше про це читайте на VoxUkraine вже невдовзі.