Кадрова криза в судах. Статистика, причини, прогноз

Автор: Сергій Козьяков, голова Вищох кваліфікаційної комісії суддів України (2014-2019 рр), спеціально для ДЗЕРКАЛА ТИЖНЯ.

Приводом до цієї статті послужили дві події.

По-перше, позитивне голосування у Верховній Раді за два закони, які мали відновити Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (ВККС).

Нагадаю, що масштабну роботу ВККС (у 2015–2019 роках за кількістю прийнятих кадрових рішень вона стала одним із найбільших «кадрових агентств» судової влади у світі) внаслідок уже визнаної чинною владою політичної помилки було припинено 7 листопада 2019 року. Однак нині з’явився реальний шанс завершити важливі кадрові процедури, розпочаті попереднім складом ВККС. А загалом — розпочати й завершити процедури, необхідні для врегулювання кризової ситуації з кадрами в судах України.

По-друге, заява представника президента України в Конституційному суді Федора Веніславського, що в Україні бракує близько 2500 (!) суддів, а на кінець року кількість вакансій може значно зрости. Проте, за словами Веніславського, вони «будуть заповнені досить швидко професійними суддями».

У цій статті, припускаючи, що ВККС після дворічної перерви й навіть, можливо, у повному складі зможе відновити роботу до кінця нинішнього року, постараюся дати професійний прогноз стосовно можливості «швидкого заповнення» вакансій у судах України.

Вища рада правосуддя (ВРП), яка є конституційним органом, упевнена, що пріоритетний план роботи нової ВККС включатиме:

• завершення кваліфікаційного оцінювання;
• негайне проведення відбору суддів у суди першої та апеляційної інстанцій;
• поновлення повноважень 389 суддів, які не здійснюють правосуддя у зв’язку із закінченням трирічного терміну повноважень, отриманих ними по жовтень 2016 року.

Однак ситуація може розвиватися за двома, доволі різними за термінами реалізації, сценаріями. За першим сценарієм, новий склад ВККС може прийняти рішення продовжити й завершити процедури, розпочаті попереднім складом ВККС. У цьому випадку йдеться про інституційну наступність у рамках реформи. За другим сценарієм — припинити розпочаті попереднім складом ВККС важливі кадрові процедури частково або повністю, почавши з нуля. В останньому випадку всі прогнози «швидких» чи «повільних» термінів будуть непрофесійними, маніпулятивними й популістськими.

Для довідки: На 11 червня 2021 р. ВРП називає штатну кількість суддів — 7 304. Повноваження на здійснення правосуддя мають 4 954 судді. Вакантними залишаються 1 977 суддівських посад. За даними ВККС, на 19.07.2021 року у списку суддів України налічувалося 5 389 суддів (у тому числі тих, хто, у зв’язку з законом, тимчасово без повноважень). Тим часом на 31 грудня 2013 року в Україні, згідно зі штатним розписом, налічувався 9 071 суддя, що відправляв правосуддя у 767 чинних судах. Реально відправляв правосуддя 8 371 суддя.

Куди поділися 35% суддів?

Найбільш статистично помітні зміни в кадровому складі українських судів відбувалися після 2014 року. Найважливішими поштовхами до цього стали три чинники.

1. Негативна динаміка розвитку судової влади в роки перебування на посаді президента Януковича, яка стала однією з причин Революції Гідності.
2. Анексія Російською Федерацією Криму (всупереч міжнародному праву) і втрата контролю над частиною території України в Донецькій та Луганській областях.
3. Рішучі (інколи із застосуванням сили) вимоги сотень тисяч учасників Революції Гідності по всій країні очистити судову владу, підкріплені законодавчими рішеннями Верховної Ради у 2014, 2015 і 2016 роках.

Ці чинники на тлі нереалізованого за роки незалежності України в багатьох прошарках суспільства запиту на справедливий суд призвели до радикального скорочення суддівського корпусу. Внаслідок анексії в Криму зупинилося 36 судів. На непідконтрольних територіях Луганської та Донецької областей зупинили роботу 57 судів. Потім для восьми судів було змінено місцезнаходження, а стосовно 49 судів було змінено підсудність.

ВККС, що діяла з 9 грудня 2014 року по 7 листопада 2019 року в ситуації кризового менеджменту, за перші місяці роботи перевела з судів АРК 44 судді в суди на підконтрольній території. Дехто з 448 суддів, які залишилися на анексованій території, подав у відставку; основна ж маса стали суддями РФ, і надалі новий склад ВККС рекомендував їх звільнити за порушення присяги.

На території Луганської та Донецької областей, на 01.12.2014, працювало 442 судді. З них 302 суддів було переведено в суди, що діють на підконтрольній території.

Як спрацював закон природного відбору?

Під тиском вимог громадськості, але щоб уникнути одномоментного звільнення всіх суддів, Законом «Про забезпечення права на справедливий суд» (який набув чинності 28.03.2018) було передбачено процедуру так званого первинного оцінювання суддів. Ідеться про екзамен та публічну співбесіду з суддями, які проводила ВККС. Уперше під час співбесіди з суддями використовувалась аналітична інформація, надана Національним антикорупційним бюро України.

Із лютого по початок червня 2016 року ВККС провела первинне кваліфікаційне оцінювання 381 судді, У результаті, лише для 69% суддів процедура завершилася успішно.

Однак у наступні чотири місяці відбулися малопрогнозовані події. У відставку подали й звільнилися 1449 суддів!

Порівнюючи події 2016 року з іншими періодами, ВРП відзначає, що за 22 роки діяльності Вищої ради правосуддя (юстиції) найбільше заяв суддів про відставку розглядалося: 2010 року — 368 рішень, 2013-го — 243, 2015-го — 362, 2016-го — 1449 і 2017 року — 405.

І якщо у 2015 році судді звільнялися у зв’язку з нестабільною ситуацією в країні, пов’язаною, як ми вже зазначали, з анексією у 2014-му Криму, а також проведенням АТО на території Донецької та Луганської областей, то  2016-го — через процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання. Для цієї частини суддів фінансові гарантії після відставки виявилися привабливішими за продовження роботи в рамках системи, що реформувалася.

Слідами кваліфікаційного оцінювання

На основі першого досвіду і з метою дальшої боротьби з проблемами в судовій владі (політична залежність, корупція тощо) 02.06.2016 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» і Закон України № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (нова редакція), які набули чинності 30.09.2016. Цими законами, серед інших важливих змін, було передбачено складнішу процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді (КО), яку в інших відомствах називають переатестацією.

Процедура КО — це процедура визначення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді або оцінка відповідності судді займаній посаді за визначеними законом критеріями. КО, яке має проводитися прозоро й публічно, включає складання екзамену, а також вивчення досьє і проведення співбесіди.

У процедурі КО комісія аналізує результати екзамену, десятки джерел інформації, отриманої від самого судді, уповноважених державних органів, засобів масової інформації, соціальних мереж, громадських організацій і Громадської ради доброчесності (ГРД). Також члени ВККС аналізують результати тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей судді. На кожного суддю, за підрахунками комісії, у процедурі КО на всіх етапах витрачається близько 30 годин.

20 жовтня 2017 року рішеннями комісії було призначено КО на відповідність займаній посаді стосовно спочатку 999 суддів, а потім — 4181 (а всього 5180) судді місцевих і апеляційних судів.

Для якісного проведення такої масштабної і складної процедури було розроблено сотні сторінок локальних нормативних актів; багато тисяч тестів і сотні практичних завдань для суддів різних інстанцій; скомплектовано і вперше у світі розміщено у відкритому доступі на сайті ВККС досьє на кожного суддю; організовано з донорською допомогою й на основі міжнародно визнаних методик психологічне тестування суддів; проведено десятки тренінгів для 16 членів ВККС, 48 інспекторів і десятків інших працівників секретаріату; відпрацьовано процедури участі в КО членів Громадської ради доброчесності.

І, нарешті, було розроблено та в грудні 2016 року запущено в експлуатацію Комплексну систему захисту інформації, принципово необхідну для забезпечення чесності й прозорості процедур, а також запобігання втручанню в комп’ютерну мережу для спотворення результатів.

Рішення про знищення матеріалів КО не приймалися: всі матеріали містяться в досьє судді й автоматизованій системі ВККС. На час відставки попереднього складу ВККС було повністю завершено КО 60% суддів.

Для довідки: після КО понад 3000 суддів місцевих і апеляційних судів на відповідність займаній посаді, розпочатого після набрання чинності Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду за результатами розгляду судових справ за позовними заявами суддів прийняв усього 12 (!) рішень, якими позовні вимоги задоволені частково або повністю.

У результаті глибокого аналізу, процедури КО, з урахуванням низки спірних моментів, позитивно оцінили наші партнери в Європейському Союзі.

Що треба зробити майбутньому складу ВККС для завершення кваліфоцінювання?

На 01.07.2021 рік КО на відповідність займаній посаді не завершене стосовно 2010 суддів. При цьому для переважної більшості суддів ідеться про останню процедуру — співбесіду з членами ВККС.

Упевнений, що приблизний термін, упродовж якого ВККС нового складу зможе виконати цю роботу, можна розрахувати з високою ймовірністю. 30 жовтня 2019 року, за тиждень до відставки всього складу ВККС, виступаючи на позачерговому XVII з’їзді суддів і наводячи статистику співбесід із суддями, я назвав три найбільш плідних, за підсумками співбесід, місяці.

Це квітень 2018-го — 397 співбесід, липень — 418 і вересень — 328. Ці рік і місяці, правда, були рекордні. В інші місяці проводилося в середньому від 100 до 200 співбесід, оскільки ВККС мала здійснювати й інші види діяльності. А з 15 лютого 2019 року ВККС взагалі мусила працювати в умовах рейдерської атаки, про окремих учасників якої та методи їхньої роботи було сказано у згаданому вище виступі.

Таким чином, якщо недосвідчений (спочатку) склад Комісії навіть п’ятьма колегіями по три члени ВККС буде проводити одночасно бодай по 200 співбесід на місяць, то процедуру загалом закінчать через 10 місяців.

І це оптимістичний сценарій, який може бути реалізований, якщо ВККС нічого більше не робитиме. Якщо до цього додати потребу працювати, в окремих випадках, у рамках пленарного складу (16 людей) у процедурі подолання негативних висновків ГРД, це подовжить час роботи на термін від одного до трьох місяців. Причина — технологічно часу на засідання колегіального органу в повному складі (стосовно ВККС — це 16 чоловік) іде більше, ніж на засідання в колегіях (по три–чотири людини). П’ять колегій, які працюють одночасно, можуть провести утроє–вчетверо більше співбесід, ніж пленарне засідання.

Як подолати кризу в апеляційних судах?

Ще одна критично важлива проблема — надзвичайно тяжка ситуація з нестачею суддів в апеляційних судах України. В окремих із них залишилося не більше 30% штатного складу. Для вирішення цієї проблеми попередній склад ВККС ще 09.08.2019 року оголосив конкурс, метою якого було заповнення 346 вакантних посад в апеляційних судах усіх юрисдикцій.

Понад 2200 кандидатів з усієї країни (судді, адвокати, юристи, вчені) подали заяви на участь у конкурсі. Однак ВККС попереднього складу, у зв’язку з відставкою через ту ж таки політичну помилку, не змогла навіть розпочати змістовну частину конкурсу. Ми можемо прогнозувати терміни проведення цього конкурсу на основі досвіду, отриманого ВККС раніше в інших конкурсах.

ВККС попереднього складу провела три конкурси, процедури яких, очевидно, використає ВККС нового складу. Це перший і другий конкурси до Верховного суду, а також конкурси до Вищого антикорупційного суду (ВАКС) і Апеляційної палати ВАКС. Ці процедури проводилися на основі процедури КО, але з урахуванням особливостей саме конкурсу, коли кандидат для перемоги має показати, що він кращий за інших кандидатів.

Робота ВККС з проведення першого конкурсу до нового Верховного суду тривала близько восьми місяців. До цього треба додати передбачену Конституцією та законом процедуру остаточного ухвалення рішення ВРП, а також видання указу президентом і в необхідних випадках — прийняття присяги кандидатами, які до конкурсу не були суддями, — додатково близько трьох-чотирьох місяців.

Зважаючи на особливості визначеної ВККС у законі та в локальних нормативних актах процедури проведення конкурсів, можна сміливо стверджувати, що, проводячи такий конкурс, практично іншими процедурами, крім зовсім простих (наприклад, відряджанням суддів у проблемні суди), ВККС займатися не зможе. Тож очевидно, що на заповнення вакансій в апеляційних судах знадобиться не менше 12–14 місяців. І це за умови оперативного створення ВККС, на що теж додатково піде, якщо оцінювати оптимістично, — три, а реалістично, враховуючи, наприклад, як проходить конкурс на прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, — до шести місяців.

Тому остаточно розблокувати апеляційні суди вдасться, імовірно, в першому півріччі 2023-го. Така ціна політичних помилок.

Для довідки: всього 49 позовних заяв було подано під час і після проведення першого конкурсу до нового Верховного суду. Жоден зі спорів не призвів до зупинки конкурсу чи його скасування.

Які ризики нового добору суддів?

Ще однією надзвичайно важливою процедурою, котру негайно повинен почати й закінчити ВККС, є новий добір суддів, що має заповнити приблизно 2000 вакансій у місцевих судах (першої інстанції). Ось як це було раніше.

Рішенням Комісії від 03.04.2017 року був оголошений добір кандидатів на посаду судді місцевого суду. Для участі в доборі 2017 року у ВККС звернулося 5339 людей. Цифра приголомшлива. При цьому до відбіркового іспиту було допущено 4935 людей. Таким був інтерес юристів країни і такою була довіра до чесності процедур ВККС. 700 кандидатів, які набрали найвищі бали, були направлені на навчання в Національну школу суддів.

Для кандидатів, котрі успішно склали підсумковий кваліфікаційний іспит, рішенням комісії від 02.07.2019 року було оголошено конкурс на зайняття 505 вакантних посад суддів у місцевих загальних судах.

07.08.2019 рішенням комісії затверджено рейтинг учасників згаданого конкурсу, а відповідні рекомендації про призначення 467 кандидатів суддями 09.08.2019 подано у Вищу раду правосуддя.

У 2020 році на розгляд ВРП було винесено 583 матеріали про призначення кандидатів на посади суддів, завершено розгляд 544 матеріалів (аналогічно 2019 року — 544). Це були матеріали, подані ВККС за підсумками відбору та конкурсу 2019 року, а також більш ранніх процедур.

Показово, що в першій половині 2021 року розглянуті ВРП матеріали про призначення суддів з повноводної річки перетворилися на струмочок, який на середину літа пересох практично повністю. Упродовж першого півріччя 2021-го Вища рада правосуддя прийняла рішення про внесення президентові України подання про призначення на посади всього 35 (!) суддів місцевих судів.

І це не тому, що ВРП не хоче працювати, а тому, що майже закінчилися матеріали, передані ВККС зупиненого в листопаді 2019 року складу. За два роки, які минули відтоді, не підготовлено жодного кандидата на посаду судді.

Ключовим ризиком наступного добору (крім невизначеності з термінами початку роботи нового складу ВККС) є описана прогнозована зайнятість ВККС іншими процедурами.

Також слід нагадати, що, на відміну від КО, процедура добору, з одного боку, не передбачає співбесід кандидатів із ВККС, а з іншого — потребує навчання в Національній школі суддів, яке триває від трьох місяців (для помічників суддів) до одного року для решти. На мою думку, навчання для кандидатів — помічників суддів і юристів, які працюють в органах судоустрою, цілком можна скоротити до двох–чотирьох тижнів. Ці юристи з професійним стажем 3–5 років і так уже готові для роботи в залі судових засідань.

Невеликі зміни до законодавства дозволять оптимізувати терміни проведення цієї процедури замість 3–7 років (як це було раніше) до 6–9 місяців. Звісно, якщо знову поданням судових позовів не буде заблоковано всю процедуру, як це сталося у 2019—2020 роках.

Таким чином, термінові процедури нового складу ВККС займуть від восьми до 18 місяців (оптимістичний сценарій) від часу виходу на роботу необхідної більшості членів ВККС. Якщо їй ніхто не заважатиме.

Часу на розкачку немає. Час на роздуми скінчився рік тому.