У Верховній Раді зареєстрували урядовий законопроєкт «Про засади державної політики перехідного періоду» (№5844), що стосується окупованих Криму і частин Донеччини та Луганщини. Мінреінтеграції як автор документа декларує, що законопроєкт уніфікує підходи до деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій (ТОТ). Законопроєкт готують до розгляду парламентом уже восени цього року.
Якою ж автори законопроєкту бачать політику перехідного періоду, та які застереження щодо його реалізації висловлюють експерти? Аналіз – від Миколи Мирного, спеціально для Дзеркала тижня.
Навіщо написали законопроєкт?
В Україні вже сім років триває російсько-українська війна. За підрахунками Управління Верховного комісара ООН з прав людини, загальна кількість людських втрат, пов’язаних із конфліктом, на січень 2021 року становить близько 44 тисячі. З них до 13 300 — загиблі цивільні та військові. До 33 500 — поранених. Ще понад 1,5 мільйона стали внутрішніми переселенцями.
За даними Офісу генпрокурора, українські правоохоронці зафіксували понад 14 тисяч кримінальних порушень на тимчасово окупованих територіях Криму і Сходу України. Понад п’ять тисяч проваджень порушено через воєнні злочини, скоєні на ТОТ.
Тож автори законопроєкту декларують, що документ має започаткувати засади для «послідовної, системної державної політики, забезпечити її єдність та прогнозованість для громадян України, зокрема мешканців ТОТ, державних органів, міжнародних партнерів України тощо».
У тексті проєкту йдеться про заходи з відновлення територіальної цілісності в межах міжнародно визнаного державного кордону, відновлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на ТОТ, подолання наслідків збройної агресії РФ, реінтеграції тимчасово окупованих територій, їх мешканців, розбудови сталого миру та запобігання повторенню окупації.
Після оприлюднення першої версії законопроєкту документ розкритикували експерти та низка громадських організацій, серед яких і Коаліція громадських організацій, котрі опікуються питаннями захисту осіб, що постраждали внаслідок конфлікту. Утім, і до другої версії документа в правозахисників лишилася низка зауважень.
Серед основних зауважень експертів — непередбачуваність частини норм законопроєкту, значне неконституційне розширення повноважень президента України, необґрунтовані пропозиції скасувати низку чинних законів (зокрема щодо окупованої території Криму) без заміни норм, які містяться в них, тощо.
Віцепрем’єр-міністр — міністр з питань реінтеграції ТОТ Олексій Резніков виглядає втішеним, коли говорить про документ. Називає його хорошим і зазначає, що міністерство опрацювало приблизно 180 письмових докладних рекомендацій, заперечень і пропозицій. З 98 сторінок початкового варіанта законопроєкту на цей час лишилося 28.
Міністерство вибрало шлях створення рамкового закону, а інші аспекти перехідного періоду, за задумом авторів, мають окреслюватися в окремому великому пакеті законопроєктів, який розроблятиме Мінреінтеграції.Микола Мирний / Центр прав людини ZMINA
За словами Олексія Резнікова, документ містить стандартні критерії ОБСЄ як продовження Мінських угод 2014 року задля припинення російсько-української війни.
Тим часом менеджерка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова не вірить в ефективність документа в його нинішньому вигляді і прогнозує, що текст потребуватиме серйозної дискусії в парламенті.
«Цей текст — спроба переозначити те, що відбувається в Україні. Хоча зараз не стоїть питання, як ми розуміємо конфлікт, що триває. Ці вектори вже задані, і ніхто не сперечається, ким є для нас Російська Федерація і чи насправді вона окупувала частину нашої країни. Втім, у законодавстві залишається чимало прогалин, і зараз питання полягає в тому, що робити далі. Нам важливі не політичний маніфест і гасла, а практичні розв’язання реальних правових проблем, з якими стикаються люди», — коментує ZN.UA правозахисниця.
Що є в документі?
Наразі документ складається з семи розділів і містить 38 статей. Перший розділ охоплює оновлені терміни, що стосуються тимчасової окупації та деокупації. Зокрема єдине для Криму та Сходу України визначення ТОТ, часові межі тимчасової окупації та перехідного періоду, основні його засади й особливості стратегічного планування питання деокупації та реінтеграції.
Документ розподіляє регулювання на конфліктний і постконфліктний періоди, що, своєю чергою, визначає алгоритми дій держави під час реінтеграції тимчасово окупованих і деокупованих територій та їхніх жителів. А також охоплює питання, зокрема, демілітаризації та роззброєння, розв’язання гуманітарних проблем і відновлення правосуддя.
Утім, Альона Луньова зазначає що ключова ідея законопроєкту — поділ на заходи конфліктного і постконфліктного періоду — є штучною, адже чимало заходів мають тривати впродовж усього перехідного періоду. Крім того, з документа незрозуміло, чи є вичерпним перелік заходів у конфліктний та постконфліктний періоди, бо законопроєкт вказує лише на окремі з них.
«Так, до прикладу, в документі є заходи, що стосуються конфліктного періоду, тобто до деокупації територій та припинення збройного конфлікту, і до них входять питання захисту цивільного населення на окупованих територіях, заходи гарантування національної безпеки та оборони, створення й функціонування військово-цивільних адміністрацій, кадровий резерв для роботи на деокупованих територіях та політико-дипломатичні санкції. І це весь перелік. Незрозуміло, чи це все, що має відбуватися зараз. Перелік, вочевидь, не покриває питання захисту й реалізації прав мешканців сірої зони та ВПО», — зауважує правозахисниця.Микола Мирний / Центр прав людини ZMINA
Крім того, Луньова зазначає, що законопроєкт не містить визначення низки важливих понять. Зокрема, критично важливим для впровадження політики перехідного періоду є визначення поняття жертв (потерпілих) збройного конфлікту в Україні. Це доволі складне питання, однак такого визначення законопроєкт не містить, хоч і передбачає норму про вшанування пам’яті жертв збройної агресії.
Міністр наголошує, що реінтеграція ТОТ має бути не будь-якою, а саме безпечною для устрою, суверенітету, територіальної цілісності та усталеного розвитку країни. Це, за його словами, ключова мета законопроєкту. Місією документа він назвав збереження зв’язків між людьми, які живуть обабіч лінії розмежування або адміністративної межі з Кримом, через спрощення доступу до державних сервісів.
Альона Луньова, зі свого боку, вказує на фрагментарність низки норм законопроєкту, які окреслюють, що саме держава має робити задля підтримки зв’язків із жителями ТОТ.
Так, проєкт закону містить поняття конвалідації — нове для українського законодавства, яке означає процедуру визнання дійсним нікчемного правочину. Простіше кажучи, це процедури визнання правочинів, які були вчинені на ТОТ. Зараз цих правочинів держава не визнає. Втім, законопроєкт не дає жодного уявлення про те, як конвалідація відбуватиметься. З нього зрозуміло, що відповідний порядок міститиметься в законі.
Крім того, наразі, попри всю величезну кількість різноманітних документів, які оформлюються на ТОТ, автори законопроєкту вже пропонують не визнавати тільки документів про вищу освіту.
«Автори законопроєкту пропонують впроваджувати процедури атестації для підтвердження середньої та загальної освіти. Решта освітніх документів, виданих на ТОТ, не визнаються. Видається, що кримчани жодним чином не зможуть підтвердити свою кваліфікацію. Але що робити жителям окупованих територій із їхніми дипломами про вищу освіту? Спалити їх, чи все ж таки мають бути певні процедури нострифікації? — запитує Альона Луньова. — Певна річ, якщо ти — юрист і вивчав на окупованій території російське законодавство, така освіта не може бути релевантною для України. Але якщо йдеться про математичні, фізичні чи хімічні спеціальності — невже це так принципово, щоб не було нострифікаційних процедур?»
Мінреінтеграції проігнорувало рекомендацію правозахисників передбачити нострифікаційні процедури для окремих спеціальностей.
Відповідальність
У Мінських домовленостях ідеться про звільнення від відповідальності тих, хто брав активну участь у подіях 2014 року. Законопроєкт розкриває, як буде розв’язуватися це питання. Він передбачає, що не відбуватиметься переслідування та покарання людей, які не вчиняли на ТОТ правопорушень.
«Ми говоримо, що так — амністія має бути, але вона не має стосуватися всіх. Ті, хто скоював злочини проти людяності та воєнні злочини, за жодних умов не можуть бути амністовані. На цьому наполягає міжнародне право, тому що воно вимагає захисту інтересів жертви, постраждалих осіб, права на правду та права на справедливість», — обґрунтовує Резніков.
Особливості амністії та звільнення від кримінальної відповідальності також визначатиме окремий закон.
Документ наголошує, що вибори можливі після деокупації ТОТ із дотриманням плюралізму, виборчих прав внутрішньо переміщених осіб і лише за умов недопущення втручання Російської Федерації у виборчий процес. На ТОТ пропонується заборонити проводити місцеві вибори та референдуми.
Водночас документ встановлює засади обмеження права бути обраними на місцевих виборах та на обіймання посад, гарантує право на правду про причини, перебіг і наслідки збройної агресії РФ проти України та розкриває особливості державної політики розбудови сталого миру.
Утім, правозахисники побоюються, що будь-які намагання встановити оцінну категорію «сталий мир» відповідно до документа можуть призвести до неоднозначного тлумачення і правозастосування.
Обмежень, відповідно до документа, уникнуть люди, які у складі окупаційних адміністрацій РФ забезпечували життєдіяльність тимчасово окупованих територій (ТОТ) і не завдали умисно шкоди життю та здоров’ю громадян і які були в складі окупаційних сил РФ з примусу або проти своєї волі та, знову ж таки, не завдали умисно шкоди життю та здоров’ю громадян.
Кожному, хто підпав під обмеження, буде гарантовано право на захист і оскарження рішень, зокрема в суді.
Відшкодування збитків
Відповідно до тексту законопроєкту, майнову та моральну шкоду, яку вчинила Росія, у повному обсязі та в передбаченому Кабміном порядку компенсує Україна з подальшим висуненням вимог про відшкодування до Російської Федерації.
«Це притомна міжнародна практика. Такий підхід дає надію постраждалим від російської агресії, що держава їх не залишить», — коментує радник віцепрем’єр-міністра України Богдан Чумак. Правозахисники виступали за збереження цієї норми.Микола Мирний / Центр прав людини ZMINA
Правозахисні організації занепокоєні тим, що проєкт закону містить контроверсійні положення, частина яких може погіршити ситуацію з реалізацією прав та свобод осіб, які постраждали від конфлікту, порівняно з нинішньою ситуацією. Йдеться про пропозицію авторів законопроєкту визнати такими, що втратили чинність, низку законодавчих актів, які стосуються статусу АРК, Севастополя, та Закон «Про забезпечення прав і свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території України». Визнання нечинним, зокрема, цього закону без ухвалення документа на заміну може призвести до істотних негативних наслідків, кажуть вони.
«Під час консультацій з авторами законопроєкту ми не почули жодних пояснень причин таких скасувань. Ба більше, в законопроєкті немає положень Закону «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», який регулює питання прав кримчан. Мінреінтеграції обіцяє колись у майбутньому подати схожий документ. Дивною є ситуація, коли від ухвалення тексту, який ще навіть не зареєстрований, залежить чинність норм закону про перехідний період», — пояснює Альона Луньова.
Правозахисниця також не погоджується з тим, щоб діалоговий процес стосовно війни насаджувався згори.
«Законопроєкт містить точний перелік міст, у яких буде створено філії Музею подолання агресії Російської Федерації проти України. Це міста Донецьк, Луганськ, Севастополь та Сімферополь. Але чи мають такі рішення затверджуватися законом, без широкого обговорення? Чи не тут саме доречні діалогові процеси, під час яких форма та місце меморіалізації жертв збройного конфлікту будуть визначені? Видається, що питання пам’яті значно складніше, ніж це зараз відбито в законопроєкті. Як і питання права на правду, сенс якого в проєкті зводиться до оперативного інформування суспільства. Цього, безумовно, недосить», — упевнена вона.
