Довідково: державне регулювання розподілу сільськогосподарських угідь

Особливості ґрунтового покриву у поєднанні з просторовою розосередженістю сільськогосподарських угідь диктують необхідність збереження сільських поселень як способу колонізації сільськогосподарських територій, що є важливим чинником їхнього розвитку. Водночас, сільськогосподарські землі не є відтворювальним чинником виробництва, їх не можна створювати штучно, вони обмежені у просторі, і пропозиція цих земель обмежена. Визначене вимагає особливих правил доступу до земель сільськогосподарського призначення, їхнього використання, охорони, збереження та відтворення родючості.

Огляд зарубіжних наукових праць і законодавчих актів, що стосуються проблеми забезпечення раціонального землекористування, дозволяє зробити висновок, що земельні відносини в аграрному секторі не є самодостатньою економічною і юридичною категорією. Вони служать фундаментом, на якому вибудовується вся аграрна політика щодо організаційної господарської структури і всієї системи ринкових відносин в аграрному секторі та механізми соціального захисту селянства.  Проведений огляд земельного законодавства різних країн засвідчує високий рівень регламентації всіх аспектів земельних відносин, починаючи з визнання осіб, які наділяються правом на придбання (оренду) сільськогосподарських земель, і закінчуючи унормуванням функцій державних інституцій, які контролюють рух земельних ділянок на ринку. Аналіз дозволяє виокремити найбільш загальні з них.

1. Право на придбання земельної ділянки для ведення сільського господарства шляхом купівлі і/або оренди законодавством у світовій практиці надається фізичним особам, які проживають на території їх розміщення, або на недалекій від них відстані (в Данії – 10–25 км). Нерідко встановлюються вимоги і до терміну проживання у сільській місцевості (Данія – не менше 8 років).

В окремих випадках право купівлі (оренди) може набувати і юридична особа, якщо вона є некомерційною формою об’єднання селян-власників земельних ділянок для спільного ведення сільськогосподарської діяльності (наприклад, GAEC i EARL у Франції, виробничі кооперативи в Італії).

2. Покупці (орендарі), як окрема фізична особа, так і кожен член об’єднання, зобов’язані працювати безпосередньо в господарстві на сільськогосподарських роботах. Вони не можуть обмежуватися лише управлінською діяльністю. Якщо у великому фермерському господарстві суміщення управлінських і технологічних функцій за обсягом неможливе, для виконання перших з них наймається виконавчий директор.

3. Важливою законодавчою нормою є кваліфікаційні вимоги до покупців (орендарів) земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Вони  повинні мати:

– сільськогосподарський диплом або інший професійний документ;

– встановлений термін професійного стажу (Франція – не менше 5 років);

– певні засоби виробництва, зокрема свійських тварин тощо.

Саме відповідність зазначеним вимогам, а не запропоновані ціна чи орендна плата є пріоритетними критеріями оцінювання претендентів, що беруть участь у конкурсі (аукціоні) з продажу (надання в оренду) земельних ділянок сільськогосподарського призначення. При цьому привілейоване право на купівлю (оренду) земельної ділянки мають члени родини, фермери-сусіди, фермери-орендарі та їхні спадкоємці.

Зазначеним вище вимогам повинні відповідати і спадкоємці ферм. У разі, якщо ними є кілька осіб, право на землю набуває той, у кого вища кваліфікація. Якщо його підготовка не відповідає вимогам закону, успадкована ферма має бути тимчасово передана в оренду до набуття ним необхідної кваліфікації.

4. Ще однією особливістю світової законодавчої практики є заборона або обмеження, які практично унеможливлюють купівлю (оренду) сільськогосподарських  земель іноземцями. В одних країнах це забезпечується національним (країни ЄС, Японія, Австралія), в інших – регіональним законодавством (США, Канада).

Найбільш поширені норми обмеження для іноземців:

– проживання іноземця в  країні упродовж встановленого терміну  і набуття громадянства (Франція – 7 років, Кентуккі, США – 8 років);

– кваліфікаційні вимоги, про які йшлося вище;

– доступ лише до вільних земель з метою їхнього сільськогосподарського освоєння (Нова Зеландія);

– купівля (оренда) земельних ділянок лише для науково-дослідницької роботи (Мінесота, США);

– обмеження площ земельних ділянок (у Франції  іноземець – лише громадянин країн ЄС, який відповідає кваліфікаційним вимогам, може  придбати на засадах купівлі або оренди земельну ділянку (крім виноградників), яка за вартістю не перевищує вартості загальної ділянки середнього за розміром фермерського господарства; в американському  штаті Вісконсин – не більше 640 акрів (≈267 га), що наближено до розміру землекористування середньої ферми).

5. Водночас із закріпленням права на купівлю (оренду) сільськогосподарських земель за фермерами законодавство сприяє формуванню життєздатних господарств шляхом унормування їх мінімальних і максимальних розмірів та механізмів уникнення черезполосся, запровадження стимулів до об’єднання власників (орендарів) для спільного обробітку угідь і ведення господарської діяльності. У Німеччині мінімальна ділянка (власна чи орендована) має  становити 1 га, максимальна – 400–500 га залежно від умов федеральних земель, у Польщі – від 1 до 300, а із спадком – до 500 га. В Іспанії обмеження становлять для зрошувальних земель – 50 га, екстенсивних пасовищ – 100 га. У Данії верхньою межею землекористування (свого чи орендованого) є 150 га. Випадки збільшення площ угідь допускаються спеціальним рішенням лише у разі вимог  специфічного виробництва та за умови, якщо на землі придбання ніхто не претендує. У Японії мінімальним розміром є 0,5 га угідь. У США мінімальність ферми визначається не площею угідь, а реалізацією продукції на 1000 дол. Концентрація земель в руках окремого господарства з 70-х років обмежується забороною їх придбання  і оренди не-фермерами, а  також кваліфікаційними вимогами. У західних штатах обмеження у 70–80 роках становило для індивідуальних ферм – 130 га, сімейних – 260 г.

6. У багатьох країнах регламентація розміру землекористування пов’язується з ефективною зайнятістю працівників-членів фермерських господарств. У Швейцарії мінімальний розмір господарства має забезпечити зайнятість однієї особи на 75%, або на 2100 годин упродовж року. Мінімальний розмір орендованої землі розраховується на повну занятість 1,5 осіб. Максимальною же визнається ділянка (власна, орендована), яка забезпечує рівень доходу, що задовольняє 2,5–3 зайнятих її обробітком осіб.

У Франції мінімально оптимальним є господарство, що забезпечує повну зайнятість 2-х осіб і доход, який задовольняє їхні потреби й утримує від переходу в інші сфери зайнятості. Середній по країні розмір такого господарства становить 25 га. Залежно від зони встановлено коефіцієнт відхилення «вгору-вниз» у 30%. Верхній рівень землекористування  фермою законодавством не встановлено. Водночас, у разі об’єднання фермерів у некомерційні товариства для спільного ведення господарства (CAEC, EARL й інші), загальна площа складених ними ділянок не може перевищувати 6 мінімальних розмірів.

7. Поширеною практикою є уведення норм, які стримують подрібнення фермерських господарств. У Франції, Швеції, Італії, інших країнах не дозволяється дрібнити земельну ділянку з метою продажу, оренди або дарування – вона включається в обіг цілою. При успадкуванні земельної ділянки право на неї закріплюється лише за одним членом сім’ї, який визначається за домовленістю, через суд або  спеціальними владними структурами. Решта спадкоємців одержують за свої частки виплати. Для того, щоб грошова компенсація не стала тягарем для визначеного спадкоємця, встановлюється певний термін сплати (у Франції – до 10 років), або  легалізується механізм «преференційної оцінки сільськогосподарських угідь», відповідно до якої спадкова  земля оцінюється за значно нижчими від ринкових цінами (в Нідерландах – на 50%, Данії – на 60%). У ряді країн законом встановлюється механізм «відкладеної заробітної плати», відповідно до якого працюючому в господарстві претенденту на спадок нараховується заробітна плата, нагромаджена сума якої на час вступу в права вираховується з вартості успадкованої земельної ділянки, що зменшує виплати співспадкоємцю.

8. Ідеологія регулювання ціноутворення і формування розміру орендної плати має за мету збалансоване вирішення двох завдань – не допустити демпінгу ціни в інтересах фермера, який продає (здає в оренду) свою земельну ділянку, з одного боку, а з другого – запобігти спекулятивним операціям на ринку земель сільськогосподарського призначення в інтересах їхнього покупця (орендаря), який приймає «естафету» виробника продукції. Існують різні механізми збалансування інтересів покупця і продавця, орендаря й орендодавця. У багатьох країнах це досягається шляхом унормування «коридору цін», у межах якого формується ціна купівлі-продажу. У разі виходу за межі «коридору» включається інтервенційна діяльність державних інституцій з регулювання ринку.

У Великобританії, наприклад, орендар і орендодавець, можуть домовитися між собою про розмір орендної плати. Однак такий договір буде нотаріально завіреним лише після його розгляду і затвердження місцевою владою у разі, якщо вона  (орендна плата) відповідає унормованим у країні стандартам. Аналогічний  підхід у Франції й інших країнах. Влада контролює орендну плату шляхом встановлення стандартних або максимальних її розмірів у Нідерландах, Іспанії, Бельгії, Португалії, Японії. При цьому орендна плата розраховується у грошовій формі, виходячи з потенційного урожаю і цін на сільськогосподарську продукцію за минулий рік.

У США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії ринок оренди земель сільськогосподарського призначення є більш ліберальним. При цьому центральні виконавчі органи країн утверджують можливі варіанти розрахунків орендної плати на вибір (у США профільним міністерством рекомендовано 8 таких варіантів).

9. Інституалізація «правил гри» на ринку земель сільськогосподарського призначення супроводжується створенням структур, які контролюють дотримання законодавчих норм. У Франції ці повноваження виконує SAFER –  інституція, «що регулює і орієнтує ринок сільськогосподарських земель» з метою полегшення початку професійної діяльності фермерських господарств, особливо молодих; збільшення площ землекористування фермерських господарств до оптимального (обгрунтованого для кожної зони) розміру; перегрупування земельних ділянок між господарствами і ліквідації черезсмужжя; упередження спекуляції сільськогосподарськими угіддями тощо.

Для виконання своїх функцій SAFER наділена правами:

– пріоритетної купівлі земельних ділянок, які виставляються на продаж, проведення на них, за необхідності, меліоративних робіт і продажу їх упродовж 5 років, вибираючи варіант, який найбільше відповідає зазначеним вище цілям закону;

– здійснення експертизи всіх проектів купівлі-продажу землі з позицій їх відповідності законодавству, щоб не допустити надмірної концентрації угідь в одних руках чи, навпаки, подрібнення земельних ділянок, купівлі земель на далекій відстані від проживання;

– відміни угоди купівлі-продажу, в тому числі через суд, якщо вона виходить за межі встановлених в регіоні мінімальних і максимальних цін;

– створення за рахунок викупу земельних ділянок земельних резервів для громадських потреб тощо.

Спеціалісти низових (районних) структур SAFER „моніторять” оборот земельних ділянок; проводять експертизу земельної власності; здійснюють оцінку потенціалу господарства, в якому продається земля, і господарства, яке набуває земельну ділянку; вирішують проблеми обміну земельними ділянками; обговорюють ціну з продавцем; візують документи щодо продажу. Однак угода за завізованими документами буде здійснена лише після її схвалення державними органами (префектурою).

Фінансування витрат на функціонування SAFER на 50% забезпечується державою, на 50% – за рахунок зборів з покупців землі. На купівлю земельних ділянок і їх консервацію SAFER виділяється пільговий кредит (під 2%) з боку кооперативного банку Credit Agricol.

У Польщі функції агентства з регулювання ринку земель сільськогосподарського призначення покладено на Агентство нерухомості, яке здійснює щодо угідь такі операції як лізинг, купівля, оренда, продаж, передача в управління й інші. Законом 1991 р. за ним закріплені  такі ж завдання, як за SAFER.

У Канаді практично до 90-х років минулого століття регулятором ринку сільськогосподарських угідь виступав Земельний банк, наділений законодавством монопольними правами на їхню купівлю, продаж, оренду й інші операції. Придбані ділянки одразу ж здавалися в оренду чи  продавалися особам, що відповідали встановленим законом вимогам.

10. Зазначена вище регуляторна політика доповнюється державною фінансовою підтримкою. Фермери, як правило, не володіють, в силу специфіки сільськогосподарського виробництва, необхідним разовим капіталом для купівлі земель з метою започаткування діяльності чи розширення господарства. І тут держава також стає їхнім партнером. У ЄС купівлю фермерами угідь кредитують кооперативні фермерські банки  за ставкою по собівартості, яка ще  на 50–70% компенсується державою; в США на кооперативні фінансово-кредитні установи припадає до 50% позик на земельну нерухомість, решту додає державне Агентство фермерського обслуговування та, під його гарантії, комерційні банки; в Канаді в рамках Програми про сільськогосподарські позики федеральний уряд надає фінансовим установам гарантії в розмірі 95%  кредиту на придбання фермерами земельних ділянок на суму до 500 тис. дол.; за Столипінської реформи кредит Земельного Банку в сумі 90% вартості землі видавався селянам на 55 років під 4,5%.

Аналіз законодавчої практики регулювання земельних відносин показує, що всі трансформаційні перетворення у земельних відносинах підпорядковувалися  фермерському типу господарювання. Цей напрям довелося обирати навіть тим країнам, де латифундистсько-поміщицька модель сільського господарства займала, здавалось, непохитні позиції. Так, практично до 60-х років минулого століття в країнах Латинської Америки домінуюче латифундистське  господарство активно втягувалося за участі іноземних кампаній у велике капіталістичне виробництво з притаманним йому монокультурним характером, витісненням племен і дрібних фермерів із сільської місцевості (під впливом цих процесів в Аргентині, наприклад, сільське населення зменшилося до 7%).

 Концентрація земель в агро-торгово-фінансових компаніях, безземелля, бідність, тиск на міські ринки праці  й інші соціальні явища обумовили необхідність радикальних змін у землекористуванні. В основу цих змін  закладено механізм перерозподілу земель шляхом націоналізації і викупу угідь та їхній продаж селянським сім’ям за доступною ціною і пільговим кредитуванням придбання з боку держави. У такий спосіб на фермерський тип господарювання повністю перейшли Мексика, Куба, Болівія, Венесуела. У Мексиці на початок 70-х років уже було розподілено біля  30 млн угідь.

У Чилі відповідно до закону з реформування аграрного сектора 1967 р. експропрійовані та викуплені землі передавалися сільським сім’ям з оплатою в розстрочку. За допомогою держави селяни, які набули земельні ділянки, спочатку повинні були об’єднуватися у виробничі кооперативи («ассентаменто»)  для спільного ведення господарства терміном на 3–5 років, після чого земля переходила до сімейно-індивідуальних ферм. Упродовж перших 6 років реформи було експропрійовано 3,6 млн га, організовано на них 916 ассентаменто з участю 29 тис. сімей (у середньому на кооператив прийшлося 3736 га угідь, на сімейну ферму – 117 га).

У Бразилії цей процес  набув більш широкого розвитку, починаючи з 80-х років. Лише упродовж другої половини 90-х років було експропрійовано і викуплено 18,0 млн га угідь, на яких створено 285 тис. фермерських господарств. Переведення сільського господарства на фермерський тип господарювання пов’язане з великими витратами. На державний бюджет Бразилії лягає пільгове кредитування придбання земельних ділянок та засобів виробництва, створення на знелюднених землях нових сільських поселень з сімей, раніше витіснених у міста, фінансування соціальної інфраструктури, насамперед будівництва житла, і т.д. Слід зауважити, що державна підтримка довгострокового придбання фермерами земельних угідь присутня в законодавстві усіх країн.

Визнання світовою наукою і практикою фермерського типу господарювання домінуючим об’єктивно  обґрунтовується тим, що  він найбільше, порівняно з іншими, враховує особливості  угідь як основного засобу виробництва сільськогосподарської продукції та багатофункціональний характер сільського господарства. Саме фермерство виявилося тією господарською одиницею, яка здатна найбільш продуктивно працювати у злагоді з природою.

Особливостям сільського господарства і специфіці угідь відповідають організаційно-правові форми фермерського типу господарювання, якими виступають індивідуальні та сімейні фермерські господарства, ферми-партнерства, соціальні корпорації (EARL – Франція, S-корпорація – США, прості товариства – Німеччина); об’єднання по спільному веденню господарства (GAEK – Франція); виробничі кооперативи по спільному обробітку землі (Італія, Іспанія). Промислово-торгово-фінансовий капітал у будь-якій організаційно-правовій формі до самостійного ведення сільськогосподарської діяльності і використання угідь не допускається.

В усіх формах господарств фермерського типу відносини власності і трудові відносини не розмежовані, що забезпечує найбільш повну і ефективну реалізацію багатофункціонального значення сільського господарства та оброблюваних земель: усі типи ферм, в тому числі   колективні, зберігають статус  свого члена як власника земельної ділянки, виробленої продукції і виручки від її реалізації; праця в своєму господарстві гарантує робоче місце,  а життєдіяльність у своїх господарствах спонукає до ощадливого  ставлення до землі, флори і фауни,  інших  природних ресурсів.

Оптимальне землекористування через підтримку фермерського типу господарювання демонструє переважна більшість країн світу, в тому числі і найбільше розвинені, наприклад, США (табл. 1).

Таблиця 1

 Землекористування в США за організаційно-правовими формами

Ферми	Кількість ферм	Площа угідь	В середньому на 1 господарство, акр/га
тис.	%	тис.	%
Індивідуальні і сімейні ферми	1829	86,7	562000	61	307,3 акр=129,0 га
Ферми-партнерства	138	6,5	156000	17	1130,4 акр=475,0 га
S-корпорації	107	5,1	131000	14	1224,2 акр=514 га
в тому числі сімейні	95	4,5	11880	12,8	1250 акр=525 га
Кооперативи, ранчо й ін.	36	1,7	73000	8	2027 акр=851  га
Усього	2109	100,0	929209	100,0	437 акр=184 га

Джерело: Складено автором за «ProQuest  Statistical Abstract of the United States»: 2016. – Р. 555–557.

Економіко-соціо-екологічній орієнтації ведення сільського господарства підпорядковані законодавчо-нормативні акти щодо охорони земель, правил їх використання відповідно законам землеробства і потребам суспільства та   мір відповільності за їх порушення. Дотримання встановлених правил забезпечується комплексом правових дій контролюючих органів, починаючи з попередження і закінчуючи вилученням ліцензії на право займатися сільськогосподарською діяльністю.

В Україні трансформаційні процеси у земельних відносинах з самого початку земельної реформи не пов’язувалися і не пов’язуються сьогодні з концепцією багатофункціонального призначення сільського господарства і відповідно, його базису – угідь.  Багатофункціональність не узаконена інструментом розроблення аграрної політики сталого розвитку. Безсистемний підхід до земельної реформи  породив багато суперечностей, що стало причиною негативних наслідків у землекористуванні. 

Суперечливість трансформацій в аграрному  землекористуванні полягає, зокрема, в наступному: акти на право власності на земельні ділянки селяни одержали, але з обмеженими правами ними розпоряджатися; оренда земельних ділянок сільськогосподарського призначення легалізована, однак відсутність будь-яких обмежень щодо допуску до неї обумовила концентрацію угідь в руках великого капіталу; особистим селянським господарствам надано право на приєднання земельних ділянок, одержаних в рахунок паїв, без реєстрації юридичної особи, однак їхній статус в господарській структурі сільськогосподарського виробництва  законодавчо не визначений; уведено суперечливий статус фермерського господарства і сімейного фермерського господарства, а колективні форми фермерських господарств, в яких відносини власності на земельні ділянки і трудові відносини не розмежовані, законодавчо не легалізовані; умови доступу до землекористування для фермерів формалізовано, а  для всіх інших суб’єктів, включаючи агрохолдинги як  з вітчизняним, так і іноземним капіталом,  такі умови відсутні; законодавчі акти щодо охорони земель і підвищення їхньої родючості прийняті, однак конкретні правила, контроль за їх дотриманням і міри відповідальності за їх порушення не унормовані.

У результаті в аграрному  землекористуванні економіки виділилися дві нові домінуючі діаметрально протилежні, але однаково згубні для села і країни  моделі господарювання:  латифундистсько-олігархічна та парцелярна. Перша сформувалася шляхом поглинання правонаступних господарств промислово-торгово-фінансовим капіталом. Для неї характерною є значна концентрація орендованих угідь в руках  окремих компаній. Якщо в США, згідно табл. 1, п’яту частину угідь обробляють найбільші господарства   з середнім розміром землекористування від 500 до 850 га, то в Україні такою ж часткою угідь користуються підприємства з середнім розміром ділянок 20–22 тис. га. За середнім показником  ховаються десятки компаній, які мають в оренді  від 300 до 600 і більше тисяч  гектарів угідь. Концентрація сільськогосподарських земель супроводжується відмовою від сівозмін і переходом на монокультурне експорто-орієнтоване виробництво, руйнуванням місцевих агроекосистем і традиційних сфер зайнятості сільського населення, посиленням його міграції  та знелюдненням сільських поселень.

Другу модель формують особисті селянські господарства, які становлять більше 80% сільських домогосподарств, зайнятих виробництвом сільськогосподарської продукції. З них 3,7%  завдяки приєднанню земельних  ділянок, одержаних в рахунок паїв, сформували земельні наділи розміром від 5 до 10 і більше гектарів, тоді, як майже 78% домогосподарств мають у користуванні до 1 га угідь (табл. 2).

 Таблиця 2

Розподіл сільських домогосподарств за площею землі

Площа угідь, га	Кількість сільських домогосподарств	Площа землі
тис.	%	га	%
до 1	1401	77,8	11670	27,0
1,01–5,00	1571	18,5	2775	30,2
5,01–10,00	671	2,3	345	12,9
більше 10,0	1555	1,4	210	29,9

Джерело: Розраховано автором за стат. збірником «Сільське господарство України. – 2015».

Кількість вимушено зайнятих у цій групі господарств збільшилася на 2 млн осіб, витіснених з підприємств  першої моделі  в результаті знищення тваринництва й інших трудомістких видів продукції. Малоземельні господарства не можуть конкурувати з великими компаніями на ринку оренди угідь, що унеможливлює розширення їхнього землекористування для зростання доходності  та підвищення ефективної зайнятості, вони не мають доступу до державної підтримки і кредитів, їм недоступні монополізовані  трейдерами вигідні ринки збуту.

Базовий прорахунок у здійснені земельної реформи в Україні ми пов’язуємо якраз з тим, що в її концепції така важлива “підвалина” її фундаменту, як  організація використання угідь на засадах фермерського типу господарювання, на якому  потім вибудовувалася б аграрна реформа і сільська соціальна політика, випала з поля зору реформаторів, не дивлячись ні на світовий досвід, ні на рекомендації багатьох вітчизняних вчених-аграріїв.

Вищезазначене вимагає за  час до зняття мораторію на купівлю-продаж сільськогосподарських угідь  інституалізувати правила їхнього обігу з урахуванням світового досвіду, зокрема західноєвропейських країн, та реальних процесів, що глибоко пронизали «тканину» земельних відносин у вітчизняному аграрному секторі.

Імплементація західноєвропейської й інших практик з розподілу та використання угідь може  відбуватися через прийняття законів України:  “Про обіг земель сільськогосподарського призначення”; “Про сільськогосподарський устрій”; “Про виробничі сільськогосподарські групи (партнерства)”; “Про зміни і доповнення до Закону України “Про фермерське господарство”.